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最高人民法院行政审判庭副庭长梁凤云:人民法院行政审判工作如何贯彻习近平法治思想热点关注

时间:2021-11-29   出处:法治政府研究院  作者:  点击:

梁凤云

(最高人民法院行政审判庭副庭长)

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习近平法治思想坚持以人民为中心的立场,饱含对保障人民群众合法权益的殷切期望;习近平法治思想坚持用法治给行政权力定规矩、划界限的法治思维,着力推动和规范固根本、稳预期、利长远的高效行政管理机制;习近平法治思想坚持保障司法公正,让人民群众在每一个司法案件中体会到公平正义的法治保障。人民法院行政审判工作是保障人民群众合法权益、预防和减少行政争议、明确行政机关执法规矩和执法界限的重要法治保障机制。习近平法治思想是人民法院工作,特别是行政审判工作的重要指针。习近平法治思想底蕴十分深厚,内涵十分丰富,层次非常充实。对于行政审判工作而言,主要包括三个层次的要求:一是具体要求。包括立案登记制、跨行政区域管辖改革、行政机关负责人出庭应诉、行政公益诉讼等等;二是中观要求。包括对于法治政府建设的要求、民法典对行政执法的要求等等;三是宏观要求。包括坚持人民主体地位、维护社会主义法制统一等等。我就人民法院行政审判工作如何贯彻习近平法治思想,谈几点学习体会:


一、必须始终坚持正确的政治信念


人民法院行政审判工作是“把权力关进制度的笼子”的重要法律机制,是对具体的行政执法实时监测的“体检表”,是对人民群众合法权益实行全天候保护的“护身符”。从历史上看,开展人民法院行政审判工作是党中央的重大决策部署。人民法院行政审判从开展工作的第一天起,就有着鲜明和重要的政治意义。可以说,没有党的领导,就没有人民法院行政审判工作。早在上个世纪八十年代,党中央明确提出,要制定行政诉讼法,加强对行政工作和行政人员的监察,追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为,这个任务是作为政治体制改革的重要步骤提出来。制定行政诉讼法也两次提交中央政治局常委会讨论,这在人民法院审判工作中是绝无仅有的,充分体现了党中央对行政审判工作的高度重视。党的十八届四中全会《决定》对解决行政诉讼中存在的“告状难”“县法院审不了县政府”等突出问题提出明确要求,可以说,2014年修改后的行政诉讼法是党的十八届四中全会的重要法治成果。人民法院必须始终坚持政治机关的属性和定位,人民法院行政审判工作必须始终坚持正确的政治理念。主要是:

着力保障经济社会服务发展大局。习近平总书记要求各项工作要“应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾”。诉讼是应对挑战、解决矛盾,化解风险的平台。行政诉讼是客观诉讼,在解决老百姓的个案纠纷的同时,要及时发现行政管理风险隐患,及时规范行政管理突出尖锐问题,及时减少和预防行政争议发生,确保国家行政管理秩序依法高效运行,推动法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。

坚持正确的行政审判理念。习总书记指出,必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,确保全面依法治国正确方向。“支持司法”,要求司法工作要在党的集中统一领导下稳妥审慎审理好每一起案件。法律对行政管理和司法监督有明确的界限。因此,行政权不能干预司法权,司法权也不能代替行政权。既要监督行政机关依法行政,又要对行政机关裁量事项保持必要谦抑。

妥善处理好政策性案件。习总书记指出,党的政策是国家法律的先导和指引,是司法的依据和执法、司法的重要指导。行政审判工作中,对于涉及到政策调整案件(例如国家放开三胎政策),要善于根据政策最新要求,正确运用法律适用规则、运用政策要求依法审理;对于涉及历史政策等需要政策判断的案件,依法不予立案。

坚持在党的领导下依法办案。习总书记指出,党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部,不是包办具体事务,不要越俎代庖。人民法院依法公正高效审理行政案件,是党中央的要求,是宪法和行政诉讼法的要求。对于党政干部干预行政案件的,要依法实行过问登记,确保人民法院依法公正审理案件,确保每一起案件经得起历史的检验。


二、必须始终坚持真挚的为民情怀


人民法院,是人民的法院。习总书记指出:“人民就是江山,共产党打江山,守江山,守的是人民的心,为的是让人民过上好日子”。在社会需求和愿望多元化的大背景下,人民群众对于社会公平正义的法治追求既现实又迫切。中央要求,要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程。凡是群众反映强烈的问题都要认真对待,凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正。行政审判工作面对的是行政机关和人民群众个体产生的纠纷,这种纠纷既是个人的纠纷,也可能是纠纷背后的隐性纠纷、共性纠纷、普遍纠纷。人民法院行政审判工作必须既要认真对待群众的诉求,又要认真对待纠纷背后人民群众反映强烈的普遍问题,预防和化解行政争议。

坚持人民主体理念。习总书记指出,“我们国家的名称,我们各级国家机关的名称,都冠以人民的称号,这是我国社会主义国家政权的基本定位。”“决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”人民法院行政审判工作要以“爱民”“护民”为首要宗旨,把保护人民群众合法权益放在工作的第一位。行政诉讼法是保护弱者的法律,是人民群众通过法治方式监督政府的法律,是我国司法制度人民性、优越性的体现,必须始终加强,并不断发展。

坚决贯彻立案登记制。习总书记多次指出,要坚持司法为民,改进司法工作作风,通过热情服务,切实解决好老百姓打官司难问题。由于“民不与官斗”的传统观念,以及行政机关拥有的长期管理权力,人民群众在遇有纠纷时往往倾向于忍气吞声。为了保障人民群众的行政诉权,十八届四中全会决定要求,变立案审查制为立案登记制,确保有案必立、有诉必理,依法受理行政案件。当前,老百姓打官司难,特别是打行政官司难的问题还没有彻底解决,立案登记制必须始终不渝、不折不扣地坚持。

全面保护行政相对人合法权益。习总书记多次强调,要保障公民享有广泛的权利,保障公民的人身权、财产权等各项权利不受侵犯,保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实。无救济则无权利。人民法院行政审判要确保人民群众广泛的权利得到司法保障,特别是审理好除了人身权、财产权之外的受教育权、知情权、劳动权、自治权利等案件,实现对人民群众合法权益的全面、无漏洞的保护。

依法审理好涉及新发展理念的行政案件。习总书记指出,对于一些行政机关违法行使职权或者不作为造成损害的案件,例如国有土地使用权出让等,必须加强司法监督,推进法治政府建设。对于行政机关违法行使职权的,依法判决撤销或者确认违法;对于行政机关法定义务不作为,判决限期履行或者给付到位;对于涉及到滴滴打车、公私合作协议等新类型案件,要通过公正审理和裁判保障新业态新模式健康发展。

在诉讼中要注重柔性司法。习总书记指出,涉及群众的问题,要准确把握社会形态和群众情绪,充分考虑执法对象的切身感受,规范执法言行,推行人性化执法、柔性执法、阳光执法,不要搞粗暴执法、委托执法那一套。行政审判既要通过公正的审理,展现严格执法,也要注重行政纠纷的实质性化解,充分利用行政诉讼和解制度等柔性制度,打开当事人的心结,彻底实现案结事了。


三、必须始终坚持强烈的监督意识


发挥行政审判推进法治政府的职能作用。习近平总书记指出,“法治政府建设是重点任务和主体工程,要率先突破,用法治给行政权力定规矩、划界限,规范行政决策程序,加快转变政府职能。”行政审判是法治政府建设的稳压阀、体温计、晴雨表。通过审理具体案件,实现行政权力规矩的常态化监督,实现行政权限的实时化纠正,是人民司法制度的优越性体现;通过“审理一件,规范一片”,明确权力范围清单、落实责任清单,确保行政机关明规矩,知行止,规范行政权力,推动严格规范公正文明执法。

强化合法性审查原则的示范作用。习总书记指出,要加大决策合法性审查力度,法律顾问等参与决策过程、提出法律意见应当成为依法决策的重要程序。“合法性审查”制度最初来源于行政诉讼法,人民法院行政审判是承担合法性审查功能的唯一诉讼机制。人民法院通过对行政行为的合法性审查,发现行政决策存在的问题,及时提出司法建议;坚决落实好行政诉讼法规定的一并审查规范性文件,依法对“红头文件”进行合法性审查,做好行政纠纷的源头治理。

强化重点领域的行政审判工作。习总书记指出,在行政许可、市场监管等方面规范各级政府行为,清理废除妨碍公平竞争、扭曲市场的不合理规定、补贴和做法,公平对待所有企业和经营者。当前,人民法院行政审判工作要审理好行政许可、市场监管等社会影响范围较大的行政案件,切实审理好涉及公平竞争秩序、民营企业家保护的案件,公平对待所有企业和经营者,保护企业家创新活力,推动形成市场化、法治化、便利化的营商环境。

依法监督行政机关履行法定职责的行为。习总书记指出,各级行政机关必须依法履行职责,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权。人民法院审理行政机关不作为案件,要明确行政机关的法定职责、法定义务、约定义务,推动诚信政府建设;认真回应和解决当事人的实际诉求,通过具体明确的判决确保审理到位,促进履责,减少诉累。

依法审理好政府信息公开案件。习总书记指出,要全面推进政务公开,强化对行政权力的制约和监督,建立权责统一、权威高效的依法行政体制。人民法院要根据修改后的政府信息公开条例,依法保护人民群众的知情权,强化对政府信息公开工作的司法监督,通过个案正向直接推进政府政务公开;通过制定司法解释等方式,明确政府信息公开诉讼原告资格,防止和遏制政府信息公开领域滥诉现象,确保真正具有诉讼利益的当事人获得司法救济。

坚守法律底线。习总书记指出,贯彻新发展理念,必须坚持以法治为引领。“在发展和法治的关系上,许多地方还存在‘发展为上、法治要让’的误区”。人民法院依法行使合法性审查权限,目的就在于依法保障经济社会发展大局,对于突破法治底线、违反法律规定、损害国家长远利益的“短视”违法行为、“政绩工程”违法行为,依法予以纠正,适时发布典型案例。


四、必须始终坚持法制统一意识


确保法律规范准确适用。习总书记指出,我国是单一制国家,司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院,而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。确保法律在全国范围内统一适用,是人民法院的法定义务。针对法律适用的疑难问题,要强化司法解释和司法政策的制定;要依照立法法规定的选择适用规则,解决好中央和地方事权问题,确保国家政令统一;要根据不同的诉讼类型要求,既要回应原告诉讼请求,又要对行政法律问题作出阐述,纠正地方违法不当行政决策;要通过坚守法律底线,确保法律适用准确,确保成千上万的行政规范性文件合法有效,维护社会主义法律体系的权威和统一。

健全行政纠纷多元化解机制。习总书记指出,要研究建立健全行政纠纷解决体系,推动构建行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制。要摈弃那种司法中心主义的观点,强化行政纠纷解决“一盘棋”观念;充分发挥诉讼外行政内部解决机制、行政裁决机制、行政复议机制的疏解矛盾功能,确保消化减少行政争议存量增量;注重推广吉林、浙江等地的府院联动经验,依托地方化解行政争议优势,实现行政和司法的良性互动,形成行政争议多元化解新格局。

做好行政诉讼和行政复议的工作衔接。习总书记指出,要落实行政复议体制改革方案,优化行政复议资源配置,推进相关法律法规修订工作,发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。行政复议和行政诉讼是行政争议化解两大重要渠道。要充分借鉴域外大多数行政纠纷化解在行政内部救济机制的经验,倡导行政先行解决,促进行政复议机关依法履责监督,实现行政诉讼和行政复议监督机制互相补充、互相配合、各有优长、各美其美。

落实好民法典中行政法律规范的内容。习总书记指出,各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设,把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺,不得违背法律法规随意做出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。要规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动,提高依法行政能力和水平,依法严肃处理侵犯群众合法权益的行为和人员。人民法院行政审判必须更新观念,细致研究民法典中行政法律规范的最新要求;善于将民法典的相关规定作为行政审判的依据;对于违背民法典的行政行为,坚决予以纠正,涉及到立改废的,及时提出司法建议。


五、必须始终坚持纠纷化解意识


充分发挥行政机关负责人出庭应诉的制度功能。习总书记指出,抓住领导干部这个“关键少数”,是全国依法治国的关键,领导干部要不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、维护稳定的能力,做尊法学法守法用法的模范。要按照行政诉讼法的规定,持续推进行政机关负责人出庭应诉制度,实现人民群众和行政机关面对面解决问题;教育引导领导干部在法庭上就实质性化解行政争议发表意见,真正通过行政诉讼平台实质化解行政矛盾。

继续推动行政机关出庭应诉工作。习总书记指出,健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。要在行政审判工作中,强力根绝“不出庭、不举证、不执行”的顽瘴痼疾;发布系列行政机关负责人出庭应诉典型案例,教育引导领导干部带头遵从法律,带动全社会尊法学法守法用法。

注重行政诉讼定分止争的功能。习总书记指出,法律本来应该具有定分止争的功能,司法审判本来应该具有终局性的作用。对于长期未结的案件,要及时清结,防止裁判“翻烧饼”;要查明纠纷的根源,一并审理在行政争议中的相关民事争议,防止民行互相推诿扯皮,发挥法院终局裁决的功能作用。

坚持依法受理行政案件。习总书记指出,如果一个社会大多数人对法律没有信任感,认为靠法律解决不了问题,还是要靠上访、信访,要靠找门路、托关系,甚至要采取聚众闹事等极端行为,那就不可能建成法治社会。人民法院行政审判工作中,要坚决巩固立案登记制度成果,确保过去长期存在的“立案难”不反弹、不回潮;要通过依法受理案件,有序引导纠纷,有效解决纠纷,确保“收得进来,解决得了”。


六、必须始终坚持深刻的国情意识


坚持中国特色行政纠纷解决机制优势。习总书记指出,要从中国国情和实际出发,走适合自己的法治道路,决不能照搬别国模式和做法,决不能走西方“宪政”、“三权鼎立”“司法独立”的路子。中国行政诉讼制度具有独特的制度优势,对于重大的、具有较大社会影响力、具有地方特点的行政案件,不能就案办案、机械办案,要根据案件产生的原因,注重发挥地方党委政府统筹作用,将矛盾化解在当地;要充分运用具有中国特色的多元、多层次、相互配合的行政纠纷解决机制,综合运用法律手段、政策手段、行政手段等等,着力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。

坚持中国特色的行政诉讼基本制度。习总书记指出,简单临摹、机械移植,只会造成水土不服,甚至在根本问题上出现颠覆性错误。中国行政诉讼制度在全世界享有盛誉,一些制度在世界范围内处于前列。要继续坚持、深化挖掘、大力提升行政诉讼制度中关于被告承担举证责任、行政机关负责人出庭应诉、复议机关作共同被告、规范性文件附带审查、一并审理民事争议、合法性审查原则等独具中国特色的诉讼制度;要继续坚持中国行政诉讼制度的客观诉讼属性,发展和丰富确保行政机关依法行使职权、依法履行义务的诉讼机制,继续保持中国行政诉讼制度和实践在世界范围内的领先位置。

坚持中国特色的裁判说理方式。习总书记指出,照抄照搬他国的制度行不通,会水土不服,会画虎不成反类犬,只有扎根本国土壤、吸取充沛养分的制度,才最可靠也最管用。人民法院行政审判工作不能照搬英美法系国家法官高高在上、彰显个人主义、法官个人意志的裁判风格;也不能照搬大陆法系国家僵化的裁判简单产出的演绎风格;要通过对行政行为的合法性审查,从个案中发现和纠正行政执法缺陷和漏洞,实现矛盾得以化解、执法得以规范的双重目标。

强化中国特色行政诉讼制度。习总书记指出,我国法制蕴含着十分丰富的智慧和资源,中华法系在世界几大法系中独树一帜。中国特色的行政诉讼制度是中华法系的继承和发展。一些具有浓厚中国传统、源于中国土壤的司法制度逐步完善,呈现出不同于域外司法制度的风格和气派;针对民告官不见官问题的行政机关负责人制度、针对民事行政踢皮球的一并解决民事争议制度、针对强化复议机关责任心的复议机关作共同被告制度、针对治理“红头文件”过多过滥的规范性文件附带审查制度等等,均属具有中国“版权”的原创制度,已经成为中华法系的重要内容和贡献,必须在新的形势下进一步丰富、发展、推广。


七、必须始终坚持深远的世界意识


升华中国特色的行政诉讼制度。习总书记指出,我们不能做西方理论的搬运工,而要做中国学术的创造者、世界学术的贡献者。中国行政诉讼制度起点高,发展快,诉讼制度和诉讼理论均处在世界前列。人民法院行政审判要坚持发展和完善中国特色社会主义司法制度,继续不断实现推陈出新,不断实现守正创新;要积极总结和积累行政审判案例,积极推出中国特色的司法创举,提炼标识性的理论和制度,为制定一部有世界影响力的行政法典创造有利条件;积极深入研究行政复议机制和行政诉讼机制科学衔接问题,确保在行政纠纷化解方面实现制度的跨越式发展。

提出解决人类行政纠纷解决的中国法治智慧。习总书记指出,我们的国家治理有其他国家不可比拟的特殊性和复杂性,也有我们自己长期积累的经验和优势,不能妄自菲薄,也不能数典忘祖。在人民法院行政审判工作中,要坚决摒弃西方推崇的“个人主义”至上观念,既要保护个人权益,又要维护国家利益、社会公共利益和行政管理秩序;既要实现通过行政诉讼化解矛盾机制,也要实现行政纠纷的追根溯源,实现行政纠纷的根源治理、长远治理。

强化涉外行政诉讼工作。习总书记指出,我国日益走近世界舞台中央,有的西方国家以国内法名义对我国公民、法人实施所谓的“长臂管辖”,要把法治应对摆在更加突出的位置,用规则说话,靠规则行事,维护我国政治安全、经济安全,维护我国企业和公民权益。当前,人民法院行政审判工作要通过大量公正的行政裁判,回应西方势力的歪曲和诬蔑;要不断研究、探索、推进行政专门法院等行政审判体制改革,加强法治应对,破除“长臂管辖”,回击西方势力的无端、不实之词;要加强行政审判队伍正规化、专业化、职业化建设,德法兼修,锻造对外法治斗争的过硬队伍;要强化域外司法舆论话语权,依托国际行政法院协会等国际组织,强化行政审判国际合作,深入宣传中国行政审判成就,彰显中国法院行政审判的自信法治形象。


中国知识产权司法保护网(知产法网)主编


蒋志培 中国人民大学法学博士,曾在英国伯明翰大学法学院、美国约翰马歇尔法学院任高级访问学者,中国人民大学法学院、北京外国语大学法学院兼职教授,中国知识产权司法保护网主编、国家社科基金评审委员会专家,最高人民检察院民行诉讼监督案件专家委员会委员,2014年、2015年受美国约翰马歇尔法学院、中国驻加拿大使馆和加方科技部邀请参加知识产权法律和创新论坛并演讲,2013年12月获得中国版权事业卓越成就奖。